Протягом останніх 10 років Україна була, без перебільшення, взірцем передового досвіду в сфері доступу до публічної інформації. Це підтверджувалося і світовим рейтингом якості законів про доступ Global RTI Rating, і численними міжнародними моніторингами, і лідерством у набутті чинності Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів. Та слід визнати, що війна негативно вплинула на сферу доступу до публічної інформації. У скрутний час багатьом здається, що інтереси національної безпеки переважають право суспільства знати. Адже ворог може використати інформацію, яка знаходиться в розпорядженні державних органів та органів місцевого самоврядування, у власних цілях.
Очевидними виглядають три напрямки, де доступ до публічної інформації зазнав втрат у зв’язку із війною (або через те, що це пояснюють війною):
1) застосування обмежень на доступ до інформації, які не відповідають Законові України «Про доступ до публічної інформації»;
2) закриття публічних реєстрів та порталів, які містять набори відкритих даних;
3) регрес щодо оприлюднення публічної інформації.
1. Щодо застосування обмежень на доступ до інформації, які не відповідають Законові України «Про доступ до публічної інформації» можна навести безліч різноманітних прикладів. Наприклад, необґрунтовані відстрочки у розгляді запитів, небажання розпорядників публічної інформації застосовувати «трискладовий тест» - юридичний механізм, передбачений частиною 2 статті 6 України «Про доступ до публічної інформації», тощо. Не зайвим буде нагадати ключовий принцип застосування обмежень – вони повинні застосовуватися до кожної конкретної ситуації, що існує на конкретний момент часу та бути встановленими законом, пропорційними та необхідними в демократичному суспільстві. Порівнявши ці принципи і реальну практику окремих установ, бачимо немало прикладів відстрочки відповідей на запити, отримані в період воєнних дій, які суперечать закону, і не є пропорційними та необхідними. Звернемося до Закону України «Про доступ до публічної інформації», який у частині 6 статті 22 передбачає наступне: «відстрочка в задоволенні запиту на інформацію допускається в разі, якщо запитувана інформація не може бути надана для ознайомлення в передбачені цим Законом строки у разі настання обставин непереборної сили». Як ми бачимо, закон передбачає можливість прийняття рішення про відстрочку щодо кожного конкретного запиту, закон не допускає прийняття рішення про відстрочку розгляду всіх запитів загалом. Так само обмежити доступ до інформації, зарахувавши її до конфіденційної, службової або таємної, можливо тільки, застосувавши частини 2 статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» щодо кожної конкретної інформації та в кожній конкретній ситуації. Звісно, існували ситуації, коли робота державного органу або органу місцевого самоврядування неможлива взагалі у зв'язку з бойовими діями або тимчасовою окупацією безпосередньо біля населеного пункту (або власне в цьому пункті), де знаходиться розпорядник. Дійсно, застосування «трискладового тесту» у воєнний час має враховувати гостроту ситуації.Та й балансування прав потребує особливої обачності. Однак воєнний час не скасовує необхідність дотримання закону. Розпорядники повинні адекватно обгрунтовувати, чому вирішили застосувати певні обмеження і неодмінно враховувати реальний баланс інтересів у кожному випадку.
2. Щодо закриття публічних реєстрів та порталів, які містять набори відкритих даних більшість експертів вже висловили думку протягом заходу «Відкриті дані під час війни», проведений ініціативою OpenUp 27 травня 2022 року. Зі свого боку підкреслю, що, відповідно до вимог частини 3 статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації», інформація з обмеженим доступом має надаватися розпорядником інформації, якщо він правомірно оприлюднив її раніше. Цей принцип базується на здоровому глуздові – якщо розпорядник уже якимось чином поширив цю інформацію, немає сенсу втаємничувати її надалі. Тому тотальне закриття порталу відкритих даних та публічних реєстрів не виглядає пропорційним та доцільним засобом для захисту національної безпеки. Особливі нарікання викликало закриття реєстру судових рішень, доступ до нього відкрили лише через чотири місяці після початку війни, хоча набір відкритих даних, який містить судові рішення, досі недоступний. Протягом всього часу, коли реєстр був закритий, судові рішення були доступними через платні сервіси. Таке обмеження не виглядало доцільним, адже відповідно до статті 2 Закону України «Про доступ до судових рішень» рішення суду проголошується прилюдно, принаймні його резолютивна частина має бути оголошена у відкритому судовому засіданні, а, отже, правомірно поширена необмеженому колу осіб. Лише у окремих випадках, коли розгляд справи проводиться у закритому судовому засіданні, судове рішення оприлюднюється з виключенням інформації, яка, за рішенням суду щодо розгляду справи у закритому судовому засіданні, підлягає захисту від розголошення.
Іншим прикладом, коли закриття доступу до публічного реєстру не було необхідним в умовах воєнного стану, та й шкодило обороноздатності, є припинення доступу до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб. Помилка! Неприпустимий об'єкт гіперпосилання.Це обмеження є невиправданим тому, що доступ по API до даних реєстру увесь період війни цілком офіційно мають десятки осіб і дані реєстру залишалися доступними для приватних осіб. Більш небезпечне те, що припинення доступу саме до офіційного джерела інформації , тобто реєстру,прямо унеможливлює виконання суб’єктами первинного фінансового моніторингу (серед яких банки, юристи, адвокати, аудитори) належної ідентифікації контрагентів, ускладнює роботу із закупівель та діяльність органів місцевого самоврядування. Адже війна ведеться не тільки в окопах, економічна війна завдає великих втрат, тому обмеження на операції з бізнесами, які мають кінцевих бенефіціарів у країні-агресорі, покликане захистити Україну та її економіку. Позбавлення доступу до єдиного офіційного джерела інформації про кінцевих бенефіціарів практично унеможливило виконання заборони на здійснення платежів на користь бізнесів, серед кінцевих бенефіціарів яких є росіяни.
3. Щодо негативної динаміки у оприлюдненні публічної інформації варто згадати, що пошук офіційної інформації в Інтернеті – це перше, що робили українці з першої хвилини воєнних дій. У такий небезпечний момент оприлюднення офіційної інформації має життєво важливе значення, адже йдеться про те, щоб громадяни могли швидко та усвідомлено прийняти рішення про свої подальші дії: виїжджати чи лишатися, які шляхи евакуації є безпечними, яких заходів слід вжити для збереження життя свого та своїх рідних. Кодекс цивільного захисту України зобов’язує розпорядників вживати цілого комплексу заходів задля якомога швидшого та ефективнішого інформування населення, а Закон України «Про доступ до публічної інформації» у частині 5 статті 15 зобов’язує розпорядників оприлюднювати подібну інформацію невідкладно.
Також прикре занепокоєння у багатьох місцевих активістів викликали окремі норми Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо функціонування державної служби та місцевого самоврядування у період дії воєнного стану» від 12 травня 2022 року № 2259-IX. Стаття 2 цього закону вносить зміни до Закону України «Про правовий режим воєнного стану», зокрема щодо застосування окремих норм Закону України «Про доступ до публічної інформації»: «У період дії воєнного стану на акти органів місцевого самоврядування, військово-цивільних адміністрацій та військових адміністрацій, а також їх посадових осіб не поширюються вимоги пункту 3 частини першої (у частині оприлюднення проектів актів), частини четвертої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації». Така норма викликає зауваження не тільки з точки зору регресу у боротьбі місцевих активістів за доступ до проектів рішень органів місцевої влади (зокрема проектів рішень про розпорядження землею) як ефективного засобу протидії корупції, але й з точки зору вад юридичної техніки. Так, пункт 3 частини першої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» не містить регулювання щодо оприлюднення проектів актів – таке положення міститься в пункті 2 цієї статті. Окрім цього, частина 4 статті 15 у чинному Законі України «Про доступ до публічної інформації» не містить ніяких посилань на те, що її сфера дії змінилася і відтепер не застосовується до органів місцевого самоврядування, військово-цивільних адміністрацій та військових адміністрацій. Внесення змін до законів подібним чином не відповідає щонайменше принципу правової визначеності та вимогам передбачуваності і точності закону.
На завершення варто зазначити, що добрим інструментом для оцінки балансу права на інформацію та інтересів національної безпеки є Глобальні принципи з національної безпеки та права на інформацію (так звані Цванські принципи) – документ, що дає тлумачення кращим міжнародним стандартам у цій сфері для інституцій та установ, які розробляють, переглядають та імплементують законодавство. Цей документ безумовно заслуговує на детальне вивчення та застосування у випадку війни в Україні. Я ж хочу підкреслити декілька важливих тез, таких, наприклад, які містяться у Принципі 8: у надзвичайних ситуаціях держава може відступити від своїх зобов'язань щодо права шукати, отримувати та розповсюджувати інформацію лише в тому обсязі, якого суворо вимагають невідкладні обставини та лише на обмежений час. Підсумовуючи вищенаведені приклади, можна дійти висновку, що обмеження доступу до публічної інформації ніяк не сприяло обороноздатності країни, а в деяких випадках навіть зменшувало здатність суспільства до опору російській агресії. Під час воєнного стану треба ще прискіпливіше оцінювати будь-яке обмеження права, в тому числі і права на інформацію.
Безумовно, тут не йдеться про розпорядників, які з першого дня війни опинилися на окупованій території, і працівники яких мусили рятувати себе і свої сім’ї у критичний момент. Однак, мушу зауважити, що оцінка ризиків і розробка заходів із протидії небезпекам – є ознакою доброї організації роботи у будь-яких структурах. Очевидно, розпорядники не були готові до такого перебігу подій, а, отже, і не розробляли (та і досі не розробили) відповідних алгоритмів дій. Хоча висновки мали бути зроблені, ще базуючись на оцінках доступу до інформації у період коронакризи (дивіться результати моніторингів доступу до публічної інформації за 2020 рік та за 2021 рік). Незаперечним, на мою думку, лишається висновок про те, що довіра між суспільством і урядом є критично важливою в часи війни і така довіра ґрунтується, в першу чергу, на відкритості та прозорості діяльності суб’єктів владних повноважень.
Тетяна Олексіюк
представниця України в Групі спеціалістів за Конвенцією Ради Європи про доступ до офіційних документів
