Є інформація, вільний обіг якої є надзвичайно важливим для демократичної держави. Вважається, що в усіх випадках і незалежно від обставин суспільний інтерес в поширенні такої інформації буде переважати шкоду від її оприлюднення. Відкритість цієї інформації прямо передбачається законами.
Судову практику щодо такої інформації проаналізувала юристка та експертка з питань доступу до публічної інформації Оксана Огданська-Ващук.
Передовсім, це інформація про розпорядження бюджетними коштами, державним і комунальним майном (що передбачено частиною п’ятою статті 6 Закону України “Про доступ до публічної інформації” (надалі – Закон №2939-VI)). Втім, не тільки: великий перелік безумовно відкритої інформації закріплений у частині четвертій Закону України “Про інформацію”, також понад десять галузевих законів забороняють обмежувати доступ до окремих категорій інформації.
Наприклад, згідно з частиною шостою статті 6 Закону №2939-VI, “не належать до інформації з обмеженим доступом відомості, зазначені у декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, поданій відповідно до Закону України “Про запобігання корупції”, крім випадків, визначених зазначеним Законом”.
Звертаємо увагу, що ця та низка інших норм прямо передбачає відкритість конфіденційної інформації, яка за загальним правилом захищена законом! На підставі абзацу 4 частини третьої статті 5 Закону України “Про захист персональних даних” законом може бути заборонено віднесення інших відомостей, що є персональними даними, до інформації з обмеженим доступом.
За загальним правилом, розпорядники також не мають права відносити безумовно відкриту інформацію до службової чи таємної (окрім державної таємниці – три такі випадки прямо передбачені частиною п’ятою статті 6 Закону №2939-VI). За таке навіть передбачена адміністративна відповідальність (стаття 212-3 Кодексу України про адміністративні правопорушення).
|
7.1. При здійсненні правосуддя суди повинні виходити з того, що законами України встановлено категорії інформації, обмеження доступу до яких заборонено. Така інформація надається у відповідь на запит без застосування “трискладового тесту”. До таких категорій, зокрема, належать: інформація про стан довкілля, якість харчових продуктів і предметів побуту… (детальніше див. Постанову №10) |
У цій ситуації, нормативно визначеній вже упродовж дванадцяти років дії Закону №2939-VI, для багатьох розпорядників не все так однозначно. Особливо, коли йдеться про витрати бюджетних коштів та використання державного і комунального майна. Найбільше ж дискусій, конфліктів та, як наслідок, адміністративних публічних спорів виникає щодо оприлюднення “зарплат” публічних службовців.
В Єдиному державному реєстрі судових рішень, станом на травень 2023 року, було близько 100 рішень двох інстанцій, , ухвалених з березня 2021 по травень 2023 року, які посилаються на частину п’яту статті 6 Закону №2939-VI. Більшість (орієнтовно 60-70%) стосуються обмеження доступу до інформації про оплату праці службовців розпорядників інформації. За той же період, але до повномасштабного вторгнення (з березня 2020 по травень 2021), – 236 рішень містили посилання на частину п’яту статті 6 Закону №2939-VI.
І ДО ВІЙНИ, І ПІД ЧАС
Відкритість інформації про розміри заробітних плат, премій та інших виплат фізичним особам, що здійснюються за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів, було дражливим питанням завжди: і до ухвалення Закону №2939-VI, і після. На жаль, таким воно залишилось і після повномасштабного вторгнення. Змінилася хіба риторика щодо “причин” ненадання такої інформації.
Першопочатково (відразу після запровадження Закону №2939-VI) розпорядники відмовляли, оскільки запитувана інформація містить персональні дані, на розголошення яких немає згоди, або й більше – працівник подав заяву і просив не розголошувати дані про його зарплату. Ця “причина” дедалі рідше трапляється, але ще не забута.
Згодом таку інформацію стали відносити до інформації з обмеженим доступом (найчастіше до службової) і стверджувати, що частина п’ята статті 6 Закону №2939-VI на такі випадки не поширюється. Ця практика є поширеною і до сих пір. Ще з’явилися спроби інформацію надавати, але вилучати прізвища людей, які отримали виплати, державне або комунальне майно.
Після початку війни почастішали відмови, коли розпорядники намагались застосовувати трискладовий тест і зазначали бодай мету, заради якої обмежують доступ (наприклад, захист від незаконного впливу організованої злочинності тощо). З’явилася дискусія на тему: доцільно чи недоцільно, виправдано чи невиправдано надавати інформацію. Почали зобов’язувати запитувачів доводити, що вони запитують суспільно важливу інформацію, вказувати в запиті мету отримання інформації і як вони збираються її поширювати.
Повномасштабне вторгнення підкинуло приводів для обмеження і тепер говорять про загрозу національній безпеці, життю і здоров’ю працівників або обіцяють, що обов’язково нададуть інформацію, але вже після перемоги (бо запитувачі можуть передати таку інформацію ворогові!).
Далі приведемо приклади судових рішень, в яких такі або схожі відмови визнаються неправомірними. Кожна з таких “причин” ненадання безумовно відкритої інформації має бути спростована, забута назавжди і, як наслідок, зникнути з публічного простору.
Майже всі документи, що цитуватимуться надалі, містять посилання на одні і ті ж норми законів. Аби не переобтяжувати текст багаторазовими повтореннями, наводимо їх зараз.
ЗАКОНОДАВЧА ПІДСТАВА ДЛЯ ОПРИЛЮДНЕННЯ ІНФОРМАЦІЇ ПРО ВИПЛАТИ З БЮДЖЕТІВ
Частина друга статті 5 Закону України “Про захист персональних даних” передбачає, що “не є конфіденційною інформацією персональні дані, що стосуються здійснення особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, посадових або службових повноважень”.
З абзацу 2 частини третьої статті 5 Закону України “Про захист персональних даних — не належить до інформації з обмеженим доступом інформація про отримання у будь-якій формі фізичною особою бюджетних коштів, державного чи комунального майна (крім випадків, передбачених статтею 6 Закону України “Про доступ до публічної інформації”).
Стаття 31 Закону України “Про оплату праці” встановлює, що відомості про оплату праці працівника надаються будь-яким органам чи особам лише у випадках, передбачених законодавством, або за згодою чи на вимогу працівника.
Згідно з частиною 5 статті 6 Закону №2939-VІ не може бути обмежено доступ до інформації про:
- Складання, розгляд і затвердження бюджетів, кошторисів розпорядників бюджетних коштів та плани використання бюджетних коштів, одержувачів бюджетних коштів, а також їх виконання за розписами, бюджетними програмами та видатками (крім таємних видатків відповідно до статті 31 Бюджетного кодексу України);
- Взяття розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів бюджетних зобов’язань або здійснення розпорядження бюджетними коштами у будь-який інший спосіб, планування, формування, здійснення та виконання закупівлі товарів, робіт і послуг за бюджетні кошти, у тому числі оборонних закупівель (крім випадків, якщо окрема інформація про закупівлі товарів, робіт і послуг становить державну таємницю відповідно до Закону України “Про державну таємницю”);
- Володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умов отримання цих коштів чи майна, прізвищ, імен, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно (крім випадків, передбачених частиною другою статті 23 Закону України “Про основи національного спротиву”);
- Не може бути також обмежено доступ до інформації про наявність у фізичних осіб податкового боргу;
- Не підлягає обмеженню доступ до інформації про стан і результати перевірок та службових розслідувань фактів порушень, допущених у сферах діяльності, зазначених у цій частині. Доступ до зазначеної інформації забезпечують розпорядники інформації відповідно до положень статті 5 цього Закону.
НЕМАЄ ЗГОДИ НА РОЗГОЛОШЕННЯ ПЕРСОНАЛЬНИХ ДАНИХ
Обставини справи: 17 листопада 2021 року запитувач просив інформацію щодо розміру заробітної плати, який отримали працівники державної установи за рахунок державного бюджету.
Розпорядник (Національний науковий центр “Інститут судових експертиз ім. засл. проф. М.С. Бокаріуса” Міністерства юстиції України) відповів, “що відомості щодо заробітної плати фізичної особи не належить до публічної інформації. Також, зазначено, що згідно зі ст. 2 Закону України «Про захист персональних даних» для отримання інформації щодо заробітної плати необхідна письмова згода суб’єкта персональних даних. Повідомлено, що особи, які визначені у запиті, згоди такої не надавали”.
Харківський окружний адміністративний суд визнав таку відмову протиправною.
|
Витяг з рішення Харківського окружного адміністративного суду від 20 червня 2022 р. у справі №520/25084/21 …Обмеження доступу до конкретної інформації допускається у разі, якщо за визначенням вона є конфіденційною або таємною або для службового користування та за умови застосування сукупності вимог пунктів 1-3 частини другої статті 6 Закону №2939-VI. При цьому, відповідач посилався у відповіді на запит на відсутність згоди на надання інформації про себе особами, запитуваними позивачем та те, що інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом. У силу частини п’ятої статті 6 Закону № 2939-VI не може бути обмежено доступ до інформації… … З аналізу наведених норм, суд дійшов висновку, що інформація, яка стосується розміру заробітної плати працівника Інституту, який отримує заробітну плату за рахунок бюджетних коштів, є відкритою і має бути надана у відповідь на запит на інформацію. |
Працівник подав заяву про обмеження доступу
Обставини справи: 28 травня 2021 року запитувач просив, серед іншого, надати “загальну суму коштів, нарахованих та отриманих” конкретним працівником за певний період часу “відповідно до кошторису видатків включаючи заробітну плату, премії та матеріальну допомогу”.
Розпорядник (Вінницький національний медичний університет ім. М.І.Пирогова) відповів: “інформація, яка запитується стосовно працівника юридичного відділу ОСОБА_2 відноситься до конфіденційної інформації про особу, яку відповідно до ч. 2 ст. 7 Закону України «Про доступ до публічної інформації» можуть поширювати лише за згодою осіб, які обмежили доступ до інформації, а за відсутності такої згоди лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини”. Ба більше, працівник “звернувся до керівництва …. із письмовою заявою, в якій з посиланням на ч. 1 ст. 7 Закону України “Про доступ до публічної інформації” заявив про обмеження доступу до відомостей, які стосуються його оплати праці та просив свого роботодавця не надавати без його згоди будь-яку інформацію, що стосується його оплати праці”.
Сьомий апеляційний адміністративний суд, переглядаючи справу в апеляційній інстанції, визнав такі дії протиправними, мотивуючи своє рішення так:
|
Витяг з постанови від 27 вересня 2022 року у справі №120/17594/21-а З аналізу наведених норм, суд дійшов висновку, що інформація, яка стосується розміру заробітної плати працівника університету, який отримує заробітну плату за рахунок бюджетних коштів, є відкритою і має бути надана у відповідь на запит на інформацію. Суд вкотре зазначає, що оскільки відповідач є розпорядником публічної інформації щодо використання бюджетних коштів, тому сама по собі наявність заяви працівника про обмеження доступу до його відомостей про оплату праці (тобто використаних бюджетних коштів) не може бути підставою для ненадання таких відомостей в порядку доступу до публічної інформації, позаяк ч. 5 ст. 6 Закону №2939-VІ імперативно забороняє розпоряднику такої інформації (юридичній особі) обмежувати її доступ. |
Інформацію надаємо – прізвища вилучаємо?
Обставини справи: запитувач просив “копію листів Департаменту фінансів Міністерства оборони України на виконання протоколів Комісії Міністерства оборони України з розгляду питань, пов’язаних із призначенням і виплатою одноразової грошової допомоги та компенсаційних сум від 14.01.2021 №… про здійснення розподілу коштів Командування Сухопутних військ Збройних Сил України для подальшого перерахування центрам комплектування”.
Розпорядник (Міністерство оборони України) надіслав копії запитуваних листів, в яких інформація про прізвище, ім’я та по батькові отримувачів коштів прихована.
Шостий апеляційний адміністративний суд вважає такі дії неправомірними.
|
Витяг з постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2022 року у справі №640/12913/21 (набрала законної сили): …Як вбачається з відповіді на запит позивача, йому направлено копії запитуваних протоколів, проте, останні не містять у відповідних колонках заповнення за встановленою формою – прізвище, ім’я, по-батькові осіб, щодо яких переказано кошти для здійснення виплат одноразової грошової допомоги… Згідно Рішення Конституційного Суду України від 20 січня 2012 року по справі №1-9/2012 до конфіденційної інформації про фізичну особу належать, зокрема дані про її національність, освіту, сімейний стан, релігійні переконання, стан здоров`я, а також адреса, дата і місце народження. Як вбачається з запиту на надання публічної інформації, позивачем не порушувалося питання про надання відповідачем даних про національність, освіту, сімейний стан, релігійні переконання, стан здоров`я, а також адреси, дати і місця народження осіб, які користуються правом позачергового одержання жилих приміщень. Позивач просив надати лише перелік цих осіб. Більш того, відповідно до частини п’ятої статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації», не може бути обмежено доступ до інформації … володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно. …. Отже, як вірно зазначено судом першої інстанції, запитувана позивачем інформація не є конфіденційною, не може бути обмежена в доступі і підлягає наданню на запит. |
Надання інформації про виплачену заробітну плату службовців є невиправданим та таким, що може порушити їх права?
Обставини справи: 14 жовтня 2022 року запитувач просив надати розміри нарахованої та виплаченої заробітної плати та виплат, прирівняних до неї, всім працівникам апарату виконавчого комітету Мошнівської сільської ради Черкаського району Черкаської області за певний період.
Розпорядник (Мошнівська сільська рада) повідомив позивача про те, що “надання інформації щодо нарахованої та виплаченої заробітної плати та виплат прирівняних до неї відносно усіх працівників є невиправданим та таким, що може порушити їх права”.
Черкаський окружний адміністративний визнав таку відмову протиправною.
|
Витяг з рішення Черкаського окружного адміністративного суду 30 січня 2023 року справа №580/5486/22 набрало законної сили “Враховуючи зазначене, суд дійшов висновку, що не може бути обмежений доступ до інформації про видатки з місцевого бюджету, в тому числі, на заробітну плату працівникам апарату виконавчих органів відповідного органу місцевого самоврядування та на закупівлю товарів та послуг та інших видатків. Твердження відповідача про те, що надання інформації щодо нарахованої та виплаченої заробітної плати та виплат прирівняних до неї відносно усіх працівників є невиправданим та таким, що може порушити їх права, суд вважає необґрунтованим, позаяк не ґрунтуються на нормах чинного законодавства, оскільки доступ до такої інформації відповідно до ч. 5 ст. 6 Закону № 2939-VI не може бути обмежений, а запитувач такої інформації має право на її отримання без пояснення причин подання запиту (ч. 2 ст. 19 Закону № 2939-VI). При цьому, суд звертає увагу, що розпорядник не наділений правом вирішувати питання про доцільність чи недоцільність надання запитуваної публічної інформації. Для всіх розпорядників інформації Закон України Про доступ до публічної інформації встановлює загальне правило обмеження доступу до публічної інформації, яке полягає в обов’язковому застосуванні положень частина 2 статті 6 Закону №2939-VI при вирішенні питання доцільності обмеження доступу до публічної інформації шляхом віднесення її згідно із законом до таємної або службової.” Враховуючи, що відповідач у спірному листі не навів та не обґрунтував наявність жодної передбаченої ч. 2 ст. 6 Закону підстави у доступі до інформації в підтвердження правомірності відмови у наданні позивачу публічної інформації. Відтак, суд дійшов висновку, що відповідач протиправно відмовив у наданні позивачу запитуваної публічної інформації. |
Захист від “незаконного впливу організованої злочинності”?
Обставини справи: запитувач у запиті на інформацію просив надати копії документів про щомісячні грошові виплати…, включно з окладом, преміями, надбавками та усіма іншими виплатами директора, заступників директора та слідчого Територіального управління Державного бюро розслідувань, а також копію автобіографії з усіма відомостями про трудову (службову) діяльність слідчого.
Розпорядник інформації (Територіальне управління Державного бюро розслідувань, розташоване у місті Хмельницькому) надав позивачу автобіографії, які оприлюднені на офіційному веб-сайті відповідача. Щодо решти запитуваної інформації зазначив: “… витік запитуваної інформації може надати змогу заінтересованим організаціям, групам або особам використовувати отриману інформацію на користь організованої злочинної діяльності та підвищити її вплив на діяльність Державного бюро розслідувань. Відповідно, розголошення такої інформації може завдати істотної шкоди, а шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.”
Восьмий апеляційний адміністративний суд, розглядаючи апеляційну скаргу, визнав такі дії протиправними, серед іншого, зазначаючи таке:
|
Витяг з рішення Восьмого апеляційного адміністративного суду у справі №460/13102/21 (набрало законної сили). Отже, тягар доведення того, що доступ до інформації може бути обмежений, покладається на розпорядника публічної інформації. …Проте відповідачем, як розпорядником інформації, обґрунтованих обставин, мотивів та законних підстав обмеження доступу до інформації у відповіді на запит позивача не наведено. …Таким чином, при здійсненні видатків на оплату праці працівників Державного бюро розслідувань, у тому числі директора, заступників директора та слідчого Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Хмельницькому, відбувається розпорядження державним майном. Відтак, зажадана позивачем інформація про щомісячні грошові виплати (у 2020 році і за 5 місяців 2021 року) включно з окладом, преміями, надбавками та усіма іншими виплатами зазначених осіб не підлягає обмеженню в доступі у силу прямих приписів ч.5 ст.6 Закону №2939-VI. |
Нарахування і виплати грошового забезпечення особам рядового та начальницького складу державного органу становить службову інформацію?
Обставини справи: запитувач просив надати копії розрахунково-платіжних відомостей трьох працівників органу ДБР за певний період.
Розпорядник (Територіальне управління Державного бюро розслідувань, розташоване у м. Миколаєві) повідомив, що “відповідно до пункту 2.2 Переліку відомостей, що становлять службову інформацію у центральному апараті та територіальних управліннях Державного бюро розслідувань, затвердженого наказом Державного бюро розслідувань від 29.06.2021 року №373, відомості про встановлення розміру, нарахування і виплати грошового забезпечення особам рядового та начальницького складу органу ДБР становлять інформацію з обмеженим доступом”.
Суд першої інстанції відмовив у задоволенні позову, оскільки “копії розрахунково-платіжних відомостей… є службовою інформацією, яка належить обмеженню”.
П’ятий адміністративний апеляційний суд не погодився з вказаними висновками суду першої інстанції і прийняв нове судове рішення, в якому визнав протиправною таку відмову.
|
Витяг з постанови П’ятого адміністративного апеляційного суду від 11 серпня 2022 р. у справі №420/3389/22 (набрала законної сили). …З аналізу наведених вимог Закону № 2939-VI вбачається, що належність запитуваної інформації до конфіденційної, таємної або для службового користування не є єдиною достатньою підставою для обмеження доступу до неї. Колегія суддів зазначає, що обмеження доступу до конкретної інформації допускається у разі, якщо за визначенням вона є конфіденційною або таємною або для службового користування та за умови застосування сукупності вимог пунктів 1-3 частини другої статті 6 Закону №2939-VI («трискладовий тест»). Зокрема, присвоєння певному документу грифу «для службового користування» саме по собі не є підставою для відмови у задоволенні запиту на інформацію, оскільки така підстава не передбачена частиною першою статті 22 Закону №2939-VI. Аналогічно не може бути відмовлено у доступі до інформації тільки через те, що відповідний вид інформації включено до переліку відомостей, що становлять службову інформацію. Колегія суддів наголошує, що відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 22 Закону №2939-VI відмова у задоволенні запиту на інформацію повинна бути мотивованою, тобто, у відмові розпорядник інформації зобов’язаний обґрунтувати наявність підстав обмеження у доступі та з відмови у доступі до публічної інформації повинно вбачатися: 1) якому з перелічених у пункті 1 частини другої статті 6 Закону №2939-VI інтересів (далі — правомірні інтереси) відповідає обмеження, а також чому обмеження доступу відповідає зазначеному інтересу (інтересам); 2) у чому конкретно полягає шкода правомірному інтересу (інтересам); яким є причинно-наслідковий зв`язок між наданням доступу та можливим настанням шкоди; чому ця шкода є істотною; яка ймовірність настання шкоди внаслідок надання доступу до інформації (пункт 2 частини другої статті 6 Закону № 2939-VI); 3) чому шкода від надання інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні (пункт 3 частини другої статті 6 Закону №2939-VI). відмовляючи у задоволенні запиту позивача, відповідач послався лише на те, що відповідно до пункту 2.2 Переліку відомостей, що становлять службову інформацію у центральному апараті та територіальних управліннях Державного бюро розслідувань, затвердженого наказом Державного бюро розслідувань від 29.06.2021 року №373, відомості про встановлення розміру, нарахування і виплати грошового забезпечення особам рядового та начальницького складу органу ДБР становлять інформацію з обмеженим доступом. Проте, присвоєння певному документу грифу «для службового користування» та включення відповідного виду інформації до переліку відомостей, що становлять службову інформацію, саме по собі не є підставою для відмови у задоволенні запиту на інформацію та наданні запитуваної у ньому інформації, оскільки така підстава не передбачена частиною першою статті 22 Закону №2939-VI. Відмовляючи у доступі до інформації з мотивів того, що вона є службовою, відповідач не вказав, до якої з визначених частиною першою статті 9 Закону №2939-VI категорій належить ця інформація. Більш того, колегія суддів наголошує, що Законом № 2939-VI встановлено категорії інформації, обмеження доступу до яких заборонено, така інформація надається у відповідь на запит без застосування «трискладового тесту» – вимог, передбачених частиною другою статті 6 Закону №2939-VI… В свою чергу, відповідно до ст. 1 Закону України «Про Державне бюро розслідувань» від 12.11.2015 року №794-VIII (далі – Закон № 794-VIII) Державне бюро розслідувань є державним правоохоронним органом, на який покладаються завдання щодо запобігання, виявлення, припинення, розкриття та розслідування кримінальних правопорушень, віднесених до його компетенції. Згідно з ч. 1 ст. 17 Закону №794-VIII фінансове та матеріально-технічне забезпечення Державного бюро розслідувань здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України. Фінансування Державного бюро розслідувань за рахунок будь-яких інших джерел забороняється, крім випадків, передбачених міжнародними договорами України або проектами міжнародної технічної допомоги, зареєстрованими в установленому порядку. На підставі наведеного у сукупності, колегія суддів погоджується з доводами апелянта, що у відповідача не було підстав для відмови у задоволенні запиту позивача з посиланням на те, що відомості про встановлення розміру, нарахування і виплати грошового забезпечення особам рядового та начальницького складу органу ДБР становлять інформацію з обмеженим доступом, оскільки згідно наведених вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації», Закону України «Про запобігання корупції» інформація про розміри, види оплати праці осіб рядового і начальницького складу державної кримінально-виконавчої служби, осіб начальницького складу органів та підрозділів цивільного захисту, Державного бюро розслідувань, посадових та службових осіб органів Державного бюро розслідувань відноситься до категорії інформації, обмеження доступу до якої заборонено. …Колегія суддів зазначає, що доводи відповідача та висновок суду першої інстанції про те, що копії розрахунково-платіжних відомостей ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 за січень 2022 року, які позивач просив йому надати, є службовою інформацією, яка належить обмеженню, прямо суперечать наведеним вище вимогам Закону України «Про доступ до публічної інформації», Закону України «Про запобігання корупції». З огляду на викладене, колегія суддів приходить до висновку, що відмова Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташоване у м. Миколаєві, у задоволенні запиту позивача є протиправною та відповідач підлягає зобов’язанню надати запитувану інформацію, при цьому, оскільки згідно Типової форми «Розрахунково-платіжна відомість працівника», яка затверджена наказом Державного комітету статистики від 05.12.2008 року №489, розрахунково-платіжна відомість працівника містить, в тому числі, індивідуальний ідентифікаційний номер, така інформація має бути надана за виключенням наступних даних: відомості щодо реєстраційного номера облікової картки платника податків або серії та номера паспорта громадянина України, унікального номера запису в Єдиному державному демографічному реєстрі, місця проживання, дати народження фізичних осіб, номера рахунку в банківській чи іншій фінансовій установі. Колегія суддів зазначає, що у спірних правовідносинах саме відмова у задоволенні запиту позивачу порушує права позивача, а тому, така відмова підлягає визнанню протиправною із зобов’язанням відповідача надати запитувану інформацію, за виключенням наведеної вище інформації. |
У зв’язку запровадженням воєнного стану задоволення запиту тимчасово неможливе?
(запитувачі можуть передати інформацію ворогові?)
Обставини справи: 13 травня 2022 року позивач просив надати суму нарахованої та виплаченої заробітної плати в такому розрізі: розмір посадового окладу; доплата за ранг посадової особи місцевого самоврядування; надбавки за вислугу років; надбавки за високі досягнення у праці; щомісячна премія та премія до професійних і державних свят; розмір та суму нарахованої і виплаченої матеріальної допомоги на оздоровлення та вирішення соціально-побутових питань працівникам апарату Степанівської селищної ради згідно списку за певний період.
Розпорядник (Степанівська селищна рада) відповіла, що “враховуючи Указ Президента України №64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», де передбачено обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина, передбачені статтями 30 34. 38, 39, 41-44, 53 Конституції України, та Указ Президента України №133/2022 «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні», задоволення запиту позивача тимчасово не можливо”.
Сумський окружний адміністративний суд визнав такі дії протиправними.
|
Витяг з рішення Сумського окружного адміністративного суду від 04 серпня 2022 року у справі №480/3676/22 (набрало законної сили). … Разом з тим щодо посилань відповідача на тимчасові обмеження у публічному оприлюдненні розпорядчих документів органів місцевого самоврядування та на блокування сайту селищної ради для уникнення збору інформації про діяльність громадян та її посадових осіб країною-агресором суд зазначає, що відстрочка в задоволенні запиту на інформацію допускається в разі, якщо запитувана інформація не може бути надано для ознайомлення в передбачені цим Законом строки у разі настання обставин непереборної сили. Відтак суд доходить висновку, що у випадку відсутності таких обставин (відсутності ворожих авіаційних атак та бойових дій на території Степанівської селищної ради у певні періоди протягом робочого дня) відповідач, як розпорядник інформації, повинен виконати свій обов’язок та надати заявнику запитувану інформацію. Отже, законом передбачена можливість обмеження доступу до інформації, що перебуває у розпорядженні суб’єкта владних повноважень, у разі, якщо така відноситься до інформації з обмеженим доступом. Проте, в матеріалах справи відсутні докази про віднесення інформації про суму нарахованої та виплаченої заробітної плати селищному голові, його заступнику, головному бухгалтеру, начальникам відділів та старості до інформації з обмеженим доступом…. Оскільки заробітна плата посадовим особам місцевого самоврядування виплачується за рахунок відповідного місцевого бюджету (ст.2 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», то доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами на її виплату не може бути обмежено в силу положень ч.5 ст.6 Закону України «Про доступ до публічної інформації». Щодо посилань відповідача у листі від 18.05.2022р. на можливе передання позивачем запитуваної ним публічної інформації до ворога суд зазначає, що така підстава для відстрочки у наданні публічної інформації є його припущеннями та не передбачена відповідними нормами Закону України «Про доступ до публічної інформації». Крім того, надання цієї інформації не перешкоджає селищній раді в разі наявності обґрунтованих підозр щодо співпраці позивача з ворогом з метою дестабілізації ситуації в громаді, звернутися до правоохоронних органів для надання правової оцінки його діям та перевірки на причетність до такої співпраці. |
Розгляд запитів буде відновлено після перемоги України?
Обставини справи: запитувач неодноразово звертався з запитами, в яких просив серед іншого: копії розрахунково-платіжних відомостей голови, заступника голови, секретаря ради, начальників відділів, завідуючих секторів Сосницької селищної ради та деяких інших працівників за конкретний період.
Розпорядник, Сосницька селищна рада відмовила в наданні документів “на підставі Указу Президента України «Про введення воєнного стану в Україні» та з метою убезпечення посадових осіб місцевого самоврядування (їх персональних даних) від можливих протиправних діянь і використання цієї інформації зі сторони агресора, розгляд запитів на публічну інформацію буде відновлено після перемоги України та стабілізації ситуації.”
Чернігівський окружний адміністративний суд визнав такі дії протиправними, зазначаючи таке:
|
Витяг з рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 19 грудня 2022 року у справі №620/6487/22 (набрало законної сили): … Отже, з наведених норм вбачається, що право на доступ до інформації в умовах воєнного стану може підлягати обмеженням, перш за все, для захисту інтересів національної безпеки та територіальної цілісності держави. Аналізуючи зміст запитуваної позивачем інформації, суд доходить до висновку, що оприлюднення такої інформації жодним чином не завдасть шкоди інтересам національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку, а тому обмеження для її отримання є необґрунтованими. Оскільки, розпорядник може відмовити в наданні інформації лише у відповідності до Закону №2939-VI, яким передбачено вичерпний перелік підстав для відмови в задоволенні запиту на інформацію, а така підстава як убезпечення посадових осіб місцевого самоврядування (їх персональних даних) від можливих протиправних діянь і використання цієї інформації зі сторони агресора є необгрунтованою, суд доходить до висновку про протиправність відмов відповідача у наданні інформації на запити позивача. Крім того, суд критично оцінює зазначення відповідача про те, що запитувана інформація буде надана позивачеві після закінчення воєнного стану, з огляду на наступне. Згідно з ч. 1 ст. 20 Закону № 2939-VI розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п’яти робочих днів з дня отримання запиту. Частина 4 цієї ж статті визначає, що у разі якщо запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, розпорядник інформації може продовжити строк розгляду запиту до 20 робочих днів з обґрунтуванням такого продовження. Про продовження строку розпорядник інформації повідомляє запитувача в письмовій формі не пізніше п’яти робочих днів з дня отримання запиту. Жодних змін в законодавство щодо строків розгляду запитів у зв`язку із введенням на території України воєнного стану, не вносилось. Суд зазначає, що можливість застосування інструменту відстрочки у задоволенні запиту залежить від характеру запитуваної інформації та не може застосовуватись у всіх без винятку випадках. Враховуючи встановлені обставини, суд дійшов висновку про наявність підстав для визнання протиправними дій відповідача щодо відмови в наданні позивачеві запитуваної інформації. |
Неконтрольоване розголошення розміру зарплати службовців може:
- становити пряму загрозу їхньому життю та здоров’ю?
- завдати істотної шкоди інтересам національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку?
- бути віднесеною до службової інформації?
Обставини справи: запитувач просив надати копії розрахунково-платіжної відомості керівника Управління внутрішнього контролю за певний період.
Розпорядник (Державне бюро розслідувань) інформацію не надав, оскільки “копії розрахунково-платіжної відомості керівника управління внутрішнього контролю… є службовою інформацією, доступ до якої підлягає обмеженню. Обмеження доступу до документів… відповідає інтересам національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку та має на меті попередження настання будь-яких негативних наслідків для таких інтересів. Зважаючи на специфіку завдань, які виконує ДБР під час воєнного стану, оприлюднення запитуваної інформації може становити пряму загрозу життю і здоров’ю працівників ДБР. Неконтрольоване розголошення відомостей та документів щодо проходження служби особами рядового i начальницького складу правоохоронних органів може завдати істотної шкоди інтересам національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку…
…зважаючи на специфіку завдань, які виконує Державне бюро розслідувань, надання запитуваної інформації щодо працівників Державного бюро розслідувань може становити пряму загрозу їхньому життю та здоров`ю у зв`язку з високою ймовірністю вчинення стосовно них кримінальних правопорушень у випадку загрози тимчасової окупації. Про високий рівень існування такої загрози свідчить велика кількість кримінальних правопорушень, вчинених російськими військовослужбовцями, зафіксованих уповноваженими органами за період дії воєнного стану.
Також, у листі зазначено, що вказаний запит на інформацію не містить жодних відомостей про наявність ґрунтовних обставин, з якими законодавство пов`язує можливість поширення інформації, яка запитується. Крім того, у запиті на інформацію не вказано аргументів, що запитувана позивачем інформація становить суспільний інтерес, а також не обґрунтовано наміру, з яким позивач бажає отримати інформацію.
Отже, вказано у листі, шкода від оприлюднення такої інформації значною мірою переважає суспільний інтерес в її отриманні.”
Одеський окружний адміністративний суд визнав такі дії неправомірними:
|
Витяг з рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 грудня 2022 року у справі №420/11941/22 (набрало законної сили) …Керівник Управління внутрішнього контролю Богдан Чобіток є працівником Державного бюро розслідувань, тобто особою, яка займає посаду, пов’язану зі здійсненням функцій держави та отримує заробітну плату з Державного бюджету України. У Рішенні Конституційного Суду України від 20.01.2012 року № 2-рп/2012 у справі за конституційним поданням Жашківської районної ради Черкаської області щодо офіційного тлумачення положень частин першої, другої статті 32, частин другої, третьої статті 34 Конституції України зазначено, що перебування особи на посаді, пов’язаній зі здійсненням функцій держави або органів місцевого самоврядування, передбачає не тільки гарантії захисту прав цієї особи, а й додаткові правові обтяження. Публічний характер як самих органів – суб’єктів владних повноважень, так і їх посадових осіб вимагає оприлюднення певної інформації для формування громадської думки про довіру до влади та підтримку її авторитету у суспільстві. Парламентська Асамблея Ради Європи у своїй Резолюції від 25.12.2008 року № 1165 (1998) вказала, що публічні особи повинні усвідомлювати, що особливий статус, який вони мають у суспільстві, автоматично збільшує рівень тиску на приватність їхнього життя (пункт 6). З урахуванням наведеного, суд вказує, що перебуваючи на службі в Державному бюро розслідувань на Богдана Чобітка покладаються певні обмеження і обов`язки, які є запорукою утвердження довіри до такого суб’єкта владних повноважень. Крім того, суд зазначає, що присвоєння певному документу грифу «для службового користування» та включення відповідного виду інформації до переліку відомостей, що становлять службову інформацію, саме по собі не є підставою для відмови у задоволенні запиту на інформацію та наданні запитуваної у ньому інформації, оскільки така підстава не передбачена частиною першою статті 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації». За наслідками офіційного з’ясування фактичних обставин справи судом встановлено, що запитувана позивачем у запиті від 18.08.2022р. інформація не обмежена в доступі, оскільки не містить у сукупності, визначених ст.34 Конституції України, ч.2 ст.6 Закону України «Про доступ до публічної інформації», вимог. Така інформація жодним чином не впливає на захист інтересів національної безпеки та територіальної цілісності держави, з огляду на те, що стосуються конкретного працівника органу державної влади, який отримує заробітну плату з Державного бюджету України. При цьому суд вважає за необхідне зазначити, що створення в будь-якому органі документу, який відносить інформацію про розміри отриманого працівниками такого органу доходу з Державного бюджету України до такої, що містить службову інформацію, за відсутності нормативного та фактичного обґрунтування, не може свідчити про законність та легітимну мету такого обмеження. При розгляді даної справи судом не встановлено законність та наявність легітимної мети відмови у наданні запитуваної позивачем інформації. Беручи до уваги вищевикладене, суд дійшов висновку, що запитувана позивачем інформація не є інформацією з обмеженим доступом. Таким чином, суд вважає, що дії відповідача стосовно ненадання запитуваної позивачем публічної інформації є протиправними та про наявність підстав для задоволення позову у повному обсязі. |
Ложка дьогтю в діжці з медом або про суперечливу судову практику
Ця аналітика буде неповною без згадки про те, що для окремих судів в питанні оприлюднення безумовно відкритої інформації теж буває “не все так однозначно”. В Єдиному державному реєстрі є чимало судових рішень, де вичерпно спростовані раніше “причини” визнаються поважними, тож позови запитувачів залишаються без задоволення. Більшість з таких рішень набула законної сили, частина – розглянуті в апеляційній інстанції, але не скасована, частина ще перебуває на розгляді. Рішень касаційної інстанції з цих питань в Єдиному державному реєстрі наразі не виявлено. Наведемо приклад типової непереконливої аргументації.
|
Витяг з рішення Одеського окружного адміністративного суду від 09 лютого 2023 року у справі за №420/15972/22 (набрало законної сили) “Таким чином, суд погоджується з доводами відповідача, що копії розрахунково-платіжної відомості директора ОСОБА_2 за серпень-вересень 2022 року, які просив позивач йому надати є службовою інформацією, яка належить обмеженню, та на спірні правовідносини не поширюється дія ч. 5,6 ст. 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації». Також, суд погоджується з доводами відповідача, що зважаючи на специфіку завдань, які виконує ДБР під час воєнного стану, оприлюднення запитуваної позивачем інформації може становити пряму загрозу життю і здоров’ю працівників ДБР. Неконтрольоване розголошення відомостей та документів щодо проходження служби особами рядового і начальницького складу правоохоронних органів може завдати істотної шкоди інтересам національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку. В свою чергу, зазначена вище потенційна шкода від неконтрольованого розголошення або публікації запитуваних документів, безумовно переважає суспільний інтерес в її отриманні, що узгоджується з п.3 ч. 2 ст. 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації». З урахуванням вище встановлених судом обставин, суд доходить висновку, що позовні вимоги є безпідставними та не належать задоволенню. |
ПІДСУМКИ
Отож, запитуючи одну й ту ж інформацію можна отримати від розпорядників або інформацію, або відмову у доступі з різноманітних причин, які видозмінюються залежно від обставин. Тоді як закони України однозначно говорять: безумовно відкрита інформація має бути оприлюднена та надаватись за запитами (завжди і неодноразово).
Ба більше, навіть якщо запитувана інформація є конфіденційною, але йдеться про розпорядження бюджетними коштами, її слід надавати без застосування трискладового тесту. Адже відкритість цієї інформації уже санкціонована законом і не потребує згоди особи, якої вона стосується.
І ще раз нагадаємо: за загальним правилом відносити таку інформацію до службової чи таємної прямо заборонено законом. Частина п’ята статті 6 Закону №2939-VI передбачає тільки 3 випадки, коли інформація про розпорядження бюджетними коштами може бути віднесена до таємної:
- таємні видатки відповідно до статті 31 Бюджетного кодексу України;
- окрема інформація про закупівлі товарів, робіт і послуг становить державну таємницю відповідно до Закону України “Про державну таємницю”;
- випадки, передбачені частиною другою статті 23 Закону України “Про основи національного спротиву”.
І на завершення: винятки з правила, що передбачає відкритість інформації про розпорядження бюджетними коштами, можуть бути встановлені тільки законами України, а не підзаконними актами.
