Тетяна Олексіюк, юрист, заступник директора Центру демократії та верховенства права розповідає про доступ до публічної інформації у роботі журналістів
Закон України «Про доступ до публічної інформації» надає можливість кожному отримати інформацію, яка є або має бути в розпорядженні органів державної влади та місцевого самоврядування. Хоча закон не встановлює окремого порядку доступу до публічної інформації для журналістів, саме журналісти-розслідувачі використовують доступ до публічної інформації як інструмент щоденного вжитку. Цей закон тривалий час займав місце в десятці найкращих світових законів, що регулюють доступ до публічної інформації. Порядок доступу до публічної інформації, передбачений українським законодавством, достатньо чіткий, хоча в процесі імплементації зустрічаються непоодинокі ситуації нерозуміння вимог закону з боку державних службовців.
Розглянемо детальніше, які механізми, передбачені цим Законом України «Про доступ до публічної інформації» варті уваги саме журналіста.
В першу чергу, це отримання інформації у відповідь на запити. Не зупиняючись на загальних вимогах до форми та порядку подання запиту на доступ до публічної інформації, зверну увагу на окремі практичні аспекти.
Для журналіста вкрай важливим є отримання інформації швидко та у зручному форматі, адже написання одного журналістського матеріалу може вимагати аналізу великого обсягу документів. Тому бажаною для журналіста є можливість направляти запити та отримувати інформацію електронною поштою. Така практика вже є досить поширеною, хоча може викликати ряд запитань. Наприклад, чи зобов’язаний розпорядник публічної інформації задовольняти прохання журналіста про направлення йому сканованих копій. Можливо це видається застарілим неактуальним питанням, але далеко не всі сільські ради мають обладнання для сканування, тож яким чином розпорядникові дотриматися вимог закону в такій ситуації? Відповідь буде такою: якщо у передбачений законом термін, розпорядник відповість, що має такий документ в наявності, проте з причини відсутності технічної можливості не може відправити його запитувачеві у зручному для нього форматі (наприклад, скановану копію) та одночасно запропонує запитувачу надати цю інформацію у вигляді, який не вимагає додаткових витрат з боку розпорядника, як то: надіслати ксерокопію на поштову адресу або запропонувати запитувачу ознайомитися із документом у спеціальному місці.
На такому способі отримання доступу до публічної інформації хотілося б спинитися окремо, адже з практики можна побачити, що дуже невелика кількість запитувачів знайомі з ним. Подекуди, навіть не всі розпорядники добре обізнані в тому, що закон має до них таку вимогу – організовувати спеціальні місця для ознайомлення з публічною інформацією. Відразу зазначу, що ця вимога стосується не всіх без винятку розпорядників, а лише тих, які є державними органами та органами місцевого самоврядування. Саме вони законом зобов’язані визначати спеціальні структурні підрозділи чи посадових осіб, які відповідальні за виконання розпорядником обов’язків, пов’язаних із доступом до публічної інформації. Таке спеціальне місце має бути організоване та обладнане таким чином, щоб запитувачу інформації було зручно працювати з документами, робити з них копії, в тому числі, щоб особи з обмеженими можливостями мали доступ до такого приміщення. І, що найважливіше, таке місце дає можливість запитувачу ознайомитися із великим обсягом документів не сплачуючи фактичних витрат розпорядника на копіювання та друк.
У випадку, коли документ перевищує 10 сторінок, за його копіювання та друк розпорядник має право вимагати відшкодування фактичних витрат відповідно до частини другої статті 21 Закону України «Про доступ до публічної інформації». Визначений розпорядником розмір плати повинен бути в межах граничних норм, встановлених Кабінетом Міністрів України, не більше 0,1 відсотка розміру мінімальної зарплати за одну сторінку А4, в тому числі двосторонні копії (Постанова №740 від 13.07.2011 року «Про затвердження граничних норм витрат на копіювання або друк документів, що надаються за запитом на інформацію»). Якщо журналіст все ж таки хоче отримати такі копії безоплатно, йому варто дізнатися, чи прийняв розпорядник до дня отримання запиту на інформацію правовий акт, яким встановив розмір фактичних витрат на копіювання та друк (наказ міністерства, розпорядження голови місцевої державної адміністрації, рішення місцевої ради тощо). Відшкодування фактичних витрат на копіювання та друк може відбуватися лише на підставі акту, прийнятого самим цим розпорядником. Також неврегульованим залишилося питання, чи має право розпорядник стягувати оплату за сканування документів. Наразі у практиці переважає думка про те, що сканування не підпадає під дію зазначеної вище Постанови №740.
Дійсно, часто як журналісти, так і громадські активісти запитують копії багатосторінкових документів в той час, коли насправді їм потрібен лише якийсь окремий показник чи дата. Це викликає виправдане невдоволення працівників розпорядника, які змушені копіювати чи сканувати велику кількість «зайвих» сторінок. Вирішення цього питання великою мірою залежить від належного рівня обізнаності та більш доброзичливого спілкування як з боку запитувача, так і з боку працівників розпорядника. Ознайомлення із документами у спеціальному місці в приміщенні розпорядника зручне не тільки розпорядникові, але й запитувачу, особливо журналістові, який матиме змогу опрацювати більше документів у коротший час. А працівникам розпорядника при цьому слід пам’ятати про свій обов’язок організувати таке місце належним чином, а саме – забезпечити відокремлене зручне приміщення та можливість безперешкодно копіювати документи, робити з них виписки, тощо. Це однак не означає, що розпорядник повинен забезпечити запитувача копіювальною технікою, папером чи канцелярським приладдям.
Ще одним способом, який має значення для журналістів та встановлений Законом України «Про доступ до публічної інформації», є доступ до засідань колегіальних органів розпорядників (наприклад відвідування засідань місцевих рад). Відразу слід відокремити цей спосіб доступу до публічної інформації від акредитації журналістів, передбаченої статтею 26 Закону «Про інформацію». Акредитація відбувається на підставі заяви журналіста та за умови підтвердження журналістом його професійної приналежності до відповідного ЗМІ. На противагу акредитації відвідання засідань місцевих рад в порядку, передбаченому законодавством про доступ до публічної інформації та про місцеве самоврядування, є відкритим всім без винятку громадянам. Для того, щоб бути присутнім на засіданні, наприклад, міської ради, немає необхідності це обґрунтовувати, бути приналежним до якоїсь партії чи бути мешканцем цієї громади. Проте, мушу зазначити, що більшість розпорядників не дотримуються вимог цього закону, вимагаючи від громадян, які виявили бажання бути присутніми на засіданнях, попередньої реєстрації, пояснення причин присутності чи просто не допускаючи громадян на засідання.
Звісно ж розпорядники публічної інформації повинні виконувати інші вимоги, передбачені статтею 14 Закону «Про доступ до публічної інформації», а саме: систематично вести облік документів, що знаходяться в їхньому володінні, у тому числі вести облік запитів на інформацію, оприлюднювати інформацію, передбачену ЗУ «Про доступ до публічної інформації» та іншими законами, повідомляти особу про збирання інформації про неї та надавати особі інформацію про неї на її запит. Ще слід згадати один із обов’язків розпорядників публічної інформації, який не увійшов до статті 14 Закону, але передбачений статтею 101, якою Закон був доповнений у 2015 році. Ця норма передбачає обов’язок розпорядників публікувати інформацію у формі відкритих даних. Розпорядники інформації зобов’язані надавати публічну інформацію у формі відкритих даних на запит, оприлюднювати і регулярно оновлювати її на єдиному державному веб-порталі відкритих даних та на своїх веб-сайтах. Наразі вже працює Єдиний веб-портал відкритих даних http://data.gov.ua/, тож радимо журналістам користуватися ним та іншими відкритими реєстрами більш активно.
Журналіста не повинні зупиняти відмови розпорядника надати публічну інформацію з посиланням на те що ця інформація має обмежений доступ, віднесена до категорії службової або конфіденційної. Журналістам варто віднестися більш ретельно до написання самого тексту запиту, не обмежуватися простим посиланням на статті закону, але й аргументувати, що ця інформація має значний суспільний інтерес. У кожному випадку винесення рішення про обмеження доступу до публічної інформації розпорядник зобов’язаний проводити оцінку відповідно до так званого «трискладового тесту», передбаченого частиною другою статті 6 Закону «Про доступ до публічної інформації». Відповідно до вимог цієї статті розпорядник повинен оцінити, чи таке обмеження здійснюється виключно «…в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя». Також розпорядник має визначити, чи розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам, і після цього зробити обґрунтований висновок про те, чи шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні. На практиці це означає, що питання про надання доступу до тієї чи іншої інформації часто напряму залежить від того, чи є значний суспільний інтерес в її отримання. Наприклад, за загальним правилом така інформація про особу, як відомості про її майновий стан, є конфіденційною. Проте, коли йдеться про державного службовця чи про особу, яка має намір зайняти високу посаду в системі державного управління, така інформація може бути надана у відповідь на запит, адже суспільний інтерес знати переважає приватний інтерес особи не розголошувати інформацію про себе.
Такої концепції притримується і Європейський суд з прав людини, проте для правильного розуміння слід звернути увагу на позицію Суду, яку він виклав у справі Magyar Helsinki Bizottság v. Hungary. Рішення у цій справі з доступу до публічної інформації, винесене Великою Палатою ЄСПЛ наприкінці минулого року, встановлює критерії, за якими суд визначатиме, чи підпадає те чи інше обмеження доступу до публічної інформації під порушення статті 10 Європейської конвенції прав людини та основоположних свобод. Зокрема, що важливо для журналістів, Суд звертає увагу на те, чи дійсно запитувана інформація є необхідною для реалізації особою її функції сприяння публічній дискусії із суспільно важливих питань і чи справді журналіст запитував інформацію в цілях задоволення суспільного інтересу. Тож ще раз підкреслю, що для успішного оскарження відмов у доступі журналістів до публічної інформації як на місцевому рівні, так і в ЄСПЛ вкрай важливо, щоб журналіст ще на етапі подання запиту обґрунтував суспільний інтерес в отриманні такої інформації.
Більшість журналістів знають, що оскаржити відмову в доступі до публічної інформації можна звернувшись (і) зі скаргою до вищого органу розпорядника, (іі) зі скаргою до Офісу Уповноваженого Верховної ради з прав людини (Офісу Омбудсмана) чи (ііі) із позовною заявою до суду. Всі ці способи та правила їх застосування добре описані в посібнику, який громадська організація «Центр демократії та верховенства права» видала нещодавно. Проте, що стосується порядку оскарження відмов у доступі журналістів до публічної інформації, існує практична особливість, про яку слід сказати окремо. Журналіст, як і пересічний громадянин, може на власний вибір оскаржувати відмову до Офісу Уповноваженого з прав людини чи до суду. Ці два варіанти відрізняються метою оскарження, адже Офіс Омбудсмана ініціює процедуру притягнення посадової особи розпорядника до адміністративної відповідальності за статтею 2123 Кодексу України про адміністративні правопорушення на підставі звернення заявника. У випадку звернення безпосередньо до суду позивач може оскаржити дії чи бездіяльність розпорядника та вимагати визнання відмови незаконною. Часто вибір відбувається на користь першого варіанту, адже оскарження до Офісу Уповноваженого з прав людини безкоштовне і, найчастіше, заявник отримує рішення швидше, аніж в разі вибору судової процедури.
Законодавство не забороняє використовувати обидва ці способи відносно однієї і тієї ж відмови, проте на практиці складно використати ці способи паралельно. Офіс Омбудсмана припиняє провадження розгляду скарги у випадку, коли суд прийняв до розгляду позов про оскарження відмови. Проте, якщо заявник вирішить спочатку оскаржити відмову до Офісу Уповноваженого, то, майже напевне, пропустить шестимісячний термін позовної давності, передбачений для цієї категорії справ. Крім того, якщо відмова у доступі до публічної інформації стосувалася журналіста, Офіс Уповноваженого з прав людини зобов’язаний передати провадження у цій справі до слідчих органів Міністерства внутрішніх справ, адже таке діяння має ознаки складу злочину, передбаченого статтею 171 Кримінального Кодексу України «Перешкоджання законній професійній діяльності журналістів». Тільки після завершення слідства і винесення рішення про відсутність складу злочину Офіс Омбудсмана може заново відкрити провадження по адміністративному правопорушенню. В більшості випадків такі розслідування не приводять до винесення обвинувального вироку, проте тривалість цього процесу позбавляє журналіста можливості подати позовну заяву протягом встановленого законом терміну. Отже, слід визнати, що наразі журналістові більш ефективно або подавати запит і оскаржувати відмову до Офісу Омбудсмана як пересічному громадянинові, або звертатися із оскарженням відмови у доступі до суду, хоча ця процедура більш тривала і потребує фінансових витрат. На жаль, і в тому, і в іншому випадку тривалість процесу оскарження впливає на актуальність інформації, адже з плином часу гострота суспільної дискусії спаде і вплив отриманої інформації на хід подій буде нівельовано. В цьому розумінні тривала процедура розгляду відмови у доступі до публічної інформації може бути рівноцінною відмові у її наданні.
