Європейський суд з прав людини 26 березня виніс рішення у справі «Центр демократії та верховенства права проти України» (Заява № 10090/16), в якому визнав порушення статті 10 Європейської конвенції (свобода вираження поглядів) через обмеження доступу громадської організації до інформації про освіту та досвід роботи лідерів політичних партій, що перемогли на парламентських виборах 2014. Цього ж дня Євросуд визнав неприйнятною іншу заяву ЦЕДЕМ (Заява № 75865/11), що стосувалась доступу до матеріалів конституційного провадження у справі щодо можливості окремих народних депутатів брати участь у формуванні коаліції депутатських фракцій у парламенті.
Не буду зупинятися детально на аналізі усіх аргументів, висловлених у рішеннях. Натомість, хочу виділити кілька практичних моментів в підходах Євросуду, які варто враховувати як правозахисникам, так і чиновникам при їх імплементації в національному законодавстві та практиці.
Базовий урок, який варто пам’ятати: Стандарт захисту права на доступ до інформації, що застосовується Євросудом значно вужчий, ніж національний.
Це ні в якому разі не означає, що необхідно обмежувати право на доступ в українському законодавстві. Причина такого підходу, як пояснював сам Суд (див. рішення у справі Magyar Helsinki Bizottság vs. Hungary), у тому, що на момент підписання Європейської конвенції, право на доступ не було загальновизнаним та не ввійшло в об’єкт захисту статті 10 Конвенції. Саме тому Євросуд розглядає порушення права на доступ як порушення Конвенції, лише якщо національні суди (іноді Омбудсман) самі визнали факт порушення (але рішення не виконується) або ж якщо це прямо впливає на реалізацію свободи поширювати і отримувати інформацію (наприклад, перешкоджає підготовці журналістського розслідування).
Детальніше про критерії, які враховує Євросуд, тут.
Таким чином, невизнання Євросудом порушення права на доступ до публічної інформації далеко не завжди означає, що державні органи нічого не порушили з точки зору національного законодавства. Тлумачити принципи висловлені судом варто обережно, і з врахуванням самообмеженої юрисдикції Євросуду оцінювати дотримання права на доступ до інформації.
Розглянемо на прикладах.
Урок 1. Запитувач має значення
Відповідно до українського законодавства – не важливо, хто подає запит на інформацію. В силу свого публічного характеру, інформація має надаватись будь-якій особі.
В Євросуді цей принцип не працює. В обох розглянутих справах запитувачем була громадська організація, яка потенційно виконує аналогічну пресі функцію «сторожового демократії». Цю роль суд визнав в обох рішеннях (див. п. 100 рішення по Заяві №10090/16 та п. 51 рішення по Заяві №75865/11). Однак, самого статусу не достатньо. Важливо обґрунтувати, що запитана інформація була безпосередньо необхідною для діяльності запитувача. Інакше, постає питання щодо наявності у заявника статусу «потерпілого» - важливого критерію прийнятності заяви до Євросуду.
У рішенні щодо матеріалів конституційного провадження Євросуд прямо сформулював принцип: «У цій справі Суд не покликаний перевіряти, чи документи такого типу, які вимагає організація-заявник, могли чи повинні були бути розголошені за загальним правилом. Швидше, слід встановити, чи стверджувала організація-заявник на будь-якій стадії провадження, що метою її запиту на інформацію було дозволити їй ефективно реалізовувати свою свободу вираження поглядів і що доступ до запитуваної інформації має важливе значення для здійснення права, передбаченого пунктом 1 статті 10». (див. п. 54 рішення по Заяві №75865/11).
Таким чином, подаючи заяву до Євросуду правозахисникам важливо обґрунтовувати не лише роль запитувача в донесенні до суспільства важливої інформації, а й, власне, чому саме запитана інформація необхідна для виконання цих функцій.
У справі про автобіографії, ЦЕДЕМ переконав суд, що інформація про освіту та роботу кандидатів була необхідною заявнику в рамках кампанії Руху Чесно щодо оцінки доброчесності українських політиків (пп. 97-98 рішення по Заяві 10090/16). Доступ до матеріалів конституційного провадження, як зазначив суд, міг бути обґрунтованим для організацій, які працюють у сфері, що була предметом відповідного розгляду або, якщо організація безпосередньо працює над відповідними питаннями конституційного права (п.57-58 рішення по Заяві №75865/11) .
Урок 2. Необхідність обґрунтування мети запиту на національному рівні
В обох справах суд звернув увагу на відсутність обґрунтування мети у самому запиті. Відповідно до українського законодавства запитувач не зобов’язаний пояснювати причини та мотиви отримання інформації. У Євросуді – все навпаки. Встановлення наявності факту втручання у право (ще до оцінки його правомірності) обов’язково включає аналіз мети.
Краще, але не критично, щоб обґрунтування необхідності отримання інформації містилося одразу у запиті. Проте достатнім для Євросуду буде і наведення відповідних аргументів під час провадження у національних судах (див. п. 119 рішення по Заяві 10090/16). Для цього до заяви в Євросуд обов’язково необхідно додавати всі позовні заяви, апеляційні та касаційні скарги, де містяться аргументи запитувача (не лише рішення національних судів).
При цьому, як вже зрозуміло з попереднього пункту, обґрунтування має бути досить конкретним, а не загальними посиланнями на принципи прозорості та відкритості публічної інформації як такої, та включати посилання на те, як отримана інформація буде використана саме організацією-запитувачем. Для заявників-журналістів обґрунтувати мету запиту (підготовка публікації, сюжету, розслідування) може бути легшим завданням, що не виключає, однак, вимог обґрунтувати суспільний інтерес запитаних відомостей.
Урок 3. Аргументи на користь доступу в національних судах можуть грати «проти» доступу в Євросуді
Закон України «Про доступ до публічної інформації» передбачає, серед іншого, що розпорядник не може обмежувати доступ до публічної інформації, якщо вона була правомірно оприлюднена раніше. Забороняється також відмовляти в наданні інформації на запит, посилаючись на загальнодоступні джерела.
Так, у справі щодо доступу до автобіографій на національному рівні факти добровільного оприлюднення деякими політиками своїх відомостей, поданих до ЦВК, використовувались як аргументи на користь відкриття доступу – інформація перестала бути конфіденційною. Крім цього, частина інформації з автобіографії щодо інших кандидатів раніше вже оприлюднювалась ЦВК разом з деклараціями цих кандидатів (дані про членів сім’ї).
Для Євросуду ці обставини мали протилежне значення. Оскільки запитувач міг отримати цю інформацію з інших джерел, Суд визнав відсутність порушення статті 10 щодо відповідних відомостей (п.92 рішення по Заяві 10090/16).
Разом з тим, вдалося переконати суд, що хоча окремі дані про освіту і роботу кандидатів (у т.ч. громадську діяльність) були публічні, важливе значення мала саме та інформація, яку вони подали власноруч до ЦВК, адже ці відомості могли виявити факти, які раніше не були предметом публічного обговорення (п. 98-99 рішення по Заяві 10090/16).
Таким чином, у заяві до Європейського суду важливо показати наявність у розпорядника інформації статусу «монопольного» володільця запитаною інформацією і неможливість отримати її іншим шляхом. Це допоможе підтвердити той факт, що відмова в доступі до таких відомостей фактично прирівнюється до цензури і перешкоджає можливості організації (чи журналістів) повноцінно виконати свою «сторожову» функцію.
У справах про доступ до публічної інформації Європейський суд як ніколи демонструє, що він справді не є «четвертою інстанцією» і керується виключно власними підходами до визнання права на доступ вартим захисту з боку Конвенції. Для нас це лише зайве нагадування про те, що повноцінна імплементація усіх прогресивних норм Закону України «Про доступ до публічної інформації» залежить в першу чергу від просвітницької роботи з національними розпорядниками, суддями та законотворцями.
Віта Володовська, медіа-юристка громадської організації «Лабораторія цифрової безпеки»
