Юрист Віта Володовська з Центру демократії і верховенства права на V Форумі з доступу до інформації розповіла про особливості розгляду справ про доступ у Європейському суді. «Доступ до правди» пропонує своїм читачам найцікавіші фрагменти.
Що таке Європейський суд з прав людини? Це Міжнародний судовий орган, юрисдикція якого поширюється на всі країни-члени Ради Європи, що ратифікували Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод. Звернутися до Європейського суду з прав людини можна тоді, коли вичерпані всі національні можливості на судовий захист.
Що таке Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод? (скорочено — Європейська Конвенція з прав людини (ЄКПЛ). Документ, який прийняли відповідно до Загальної декларації прав людини з метою дотримання країнами-підписантами (учасниками Ради Європи) основоположних прав людини. Набула чинності 3 вересня 1953 року. Завдяки Конвенції існує судовий механізм захисту визнаних міжнародним правом загальних стандартів політичних, економічних, соціальних і культурних прав та свобод людини в країнах-членах Ради Європи. Для України Конвенція набула чинності 11 вересня 1997 року.
Що таке Загальна декларація прав людини? Цю декларацію прийняла Генеральна Асамблея ООН 10 грудня 1948 року в Паризькому палаці Шайо. Вона є результатом досвіду Другої світової війни і затверджує основоположні права людини.
У статті 10 Конвенції прямо не йдеться про доступ до інформації. У статті 10 Конвенції прав людини йдеться про те, що кожна людина має право на свободу вираження поглядів. Там немає слів про право доступу до інформації. На відміну від Загальної декларації прав людини, де є так зване «право на пошук інформації», яке охоплює право подавати запит і отримувати відповідь.
Юрисдикція Європейського суду обмежена Конвенцією. Якщо чогось немає у цьому документі, то, в принципі, Європейський суд не може розглянути таку справу. Саме тому доступ до інформації у Європейському суді захищається через тлумачення права на одержання інформації. Але останнє не охоплює право доступу до інформації як таке, а лише в тій частині, яка стосується свободи вираження поглядів.
Ще у 1987 році ЄСПЛ сказав, що право отримувати інформацію поширюється лише на ті випадки, коли ви хочете отримати інформацію, що є у вільному доступі. Якщо хтось обмежує ваш доступ до інтернету або ви хочете поширювати якусь інформацію як ЗМІ, а вам це забороняють. Бо таким чином порушується право суспільства отримати цю інформацію.
Але Європейський суд ніколи не тлумачив, що до загального обов’язку органів державної влади належить надавати інформацію на запити.
У 2006 році суд переглянув свій підхід. Цьому сприяло збільшення кількості національних законів про доступ до інформації, а також розширення визнання цього права на міжнародному рівні.
У 2009 році було перше рішення ЄСПЛ проти Угорщини, де чітко визнали, що відмова держави в наданні інформації була порушенням статті 10 Конвенції.
Після того суд паралельно проголошував дві, певною мірою суперечливі, тези: стаття 10 загалом не гарантує обов’язку держави надавати інформацію, але якщо вона все ж не надала її – це порушення статті 10. Подаючи заяви до Європейського суду, важко було зрозуміти: «А що краще обґрунтовувати, щоб суд взяв справу до розгляду?».
Лише у 2016 році, 8 листопада, Велика палата Європейського суду нарешті прийняла таке важливе рішення, де суд сформулював, за яких умов він буде розглядати справи по доступу до інформації як такі, що підпадають під дію статті 10.
Насправді суд міг прийняти набагато сміливіше рішення і сказати, що право отримувати інформацію охоплює право доступу загалом. Про це були дискусії, як в рамках самого суду так і в більшості країн, які входять до Ради Європи. Адже усі держави РЄ, крім Люксембургу, уже мають національне законодавство щодо доступу до інформації: існує так званий консенсус на європейському рівні, що в принципі завжди позитивно впливало на Європейський суд щодо тлумачення Конвенції.
Але в даному випадку цього не сталося.
Одна з важливих умов – залучення підтримкою Омбудсмана
Європейський суд сформулював дві умови, за наявності хоч одної з яких він буде розглядати порушення права на доступ до отримання інформації як порушення Конвенції.
Перша умова – це якщо інформація не надається всупереч обов’язковому рішенню національного органу. Тобто якщо на державному рівні національний суд або інформаційний комісар прийняв обов’язкове рішення про те, що інформація має бути надана і це рішення стало остаточним, то Європейський суд може розглядати це як порушення права на отримання інформації.
Якщо говорити про Україну, то у нас система Уповноваженого Верховної Ради з прав людини нагляду за доступом до публічної інформації діє по-іншому. Інформаційний орган не приймає рішення про те, що інформація має бути надана. Він, по суті, складає протокол і притягує винну особу до адміністративної відповідальності. Тому говорити про те, що це рішення є обов’язковим не можна, тому що далі є можливість оскарження цього рішення в загальному порядку. Одразу звернутися до Європейського суду не можна.
У будь-якому випадку залучитися підтримкою інформаційного органу варто, тому що навіть рекомендації або роз’яснення, які не містять обов’язкової сили, зазвичай враховуються Європейським судом. Якщо є позитивний висновок Омбудсмана, Європейський суд може це врахувати як аргумент для того, щоби захистити право на доступ.
Однак якщо всі національні суди відмовилися визнавати інформацію як публічну і відмовилися надавати її на запит – є друга умова. Суд зможе захистити право на доступ, але лише в тому випадку, якщо реалізація цього права є необхідним інструментом для свободи вираження поглядів. Тобто, відмова в наданні інформації становить втручання в право на отримання та поширення інформації.
Тобто якщо ви як журналіст хочете отримати інформацію щоб потім поширити її у своїй статті або розслідуванні, то це якраз цей випадок.
Якщо ж інформація вам потрібна для того, аби реалізувати своє інше право, наприклад, дізнатися, яку інформацію про вас має СБУ, бо ви вважаєте, що ця інформація є надмірною і може становити втручання у ваше приватне життя, то в такому випадку стаття 10, швидше за все, не буде застосовуватися. Ви можете спробувати дістати цю інформацію через статтю 8 Конвенції, де йдеться про право на повагу до приватного життя.
Для того, щоб розтлумачити цю другу умову, Суд сформулював чотири основні критерії. Якраз їх дуже важливо застосовувати у нашій практиці, починаючи із формулювання самого запиту, який ви хочете подати.
Критерії для розгляду судом справ про доступ
Перший критерій – це мета отримання інформації.
Перше, на що буде звертати увагу Європейський суд, розглядаючи вашу заяву, для чого ви хочете отримати інформацію – чи для поширення чи для власних потреб.
Зокрема потрібно дати відповідь, як ви будете використовувати цю інформацію у вашій роботі чи дослідженні або чи були альтернативні варіанти отримання цієї інформації у необхідному обсязі з інших законних джерел.
Тут ідеться про так звану «монополію держави на інформацію». Якщо ви розумієте, що потрібна інформація є лише у державного органу і ви її не можете отримати жодним іншим шляхом, і ви реально обмежені у можливостях, тоді суд вважатиме це втручанням у ваші права.
Крім цього, варто врахувати, чи вплинула б відсутність цієї інформації на нормальне здійснення діяльності запитувача. По суті, вам потрібно довести, що без отримання цієї інформації, ви не можете виконати свою функцію, здійснити свою діяльність.
Що це означає для нас? Відповідно до українського законодавства, ви не зобов’язані обґрунтовувати мету подання свого запиту. Але от якраз з точки зору Європейського суду, варто додавати у запиті мету отримання інформації, якщо ви впевнені, що це не вплине на упередженість розпорядника. З одного боку, це дасть йому уявлення, що ця інформація дійсно становить інтерес для суспільства. З іншого боку, це стане плюсом у подальшому оскарженні. Буде зрозуміло, що розпорядник одразу точно знав, що ця інформація суспільно-важлива.
Другий критерій – природа або суспільна важливість інформації.
Дійсно, у постанові Пленуму ВАСУ «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації» дуже гарно розписані види і категорії інформації, які визнані суспільно важливими і на які ви теж можете посилатися в межах додаткового обґрунтування: приміром, якщо інформація стосується зловживання владою, якщо це якісь резонансні події, які стосуються публічних осіб і виконання ними своїх службових обов’язків.
Європейський суд тут пішов навіть далі. Він сформулював «зворотній трискладовий тест» – алгоритм визначення того, чи необхідно обмежувати доступ до певної публічної інформації. Згідно з ним, необхідно обґрунтувати, що ця інформація важлива і більше того, що вона не заподіє істотної шкоди, яка б переважала цей суспільний інтерес. Тобто той трискладовий тест, який ми використовуємо для обмеження доступу тут потрібно застосувати і обґрунтувати у зворотному порядку.
Всі ці критерії необхідні для першого етапу, коли суд оцінює, чи взагалі є втручання у ваше право. Далі вже аналізуватиметься чи було таке втручання правомірним. Тут вже Суд буде оцінювати обґрунтування саме розпорядника інформації, чому він не надав інформацію.
Третій критерій. Хто хоче отримати інформацію? Збір інформації – це невід’ємна частина журналістики. Водночас, суд широко тлумачить функцію журналістики, оскільки сьогодні не лише традиційна преса виконує функцію поширення інформації. Це також роблять громадські організації та активісти, які також належать до категорії, що захищається. Це правило поширюється і на дослідників, авторів книг (дослідження, історичні книги).
Суд згадав також про блогерів і активних користувачів соціальних мереж. Суд не зробив застереження стосовно інших осіб, тобто тих, хто хоче отримати інформацію в особистих цілях. Підхід полягає в тому, що за статтею 10 можна захистити своє право, якщо ви обґрунтуєте свою роль і мету поширювати цю інформацію або якимось чином робити її відомою для суспільства.
Четвертий критерій. Інформація, що її запитують, має бути готова та зафіксована і не вимагати суттєвої обробки. Cуд говорить про те, що за загальним правилом, держава не зобов’язана покладати на державні органи влади обов’язку створювати інформацію у відповідь на запити.
Але було також суттєве застереження. Якщо сам державний орган своєю практикою зробив так, що інформація не доступна, то він має систематизувати її і зробити доступною. Це схоже на норми українського законодавства: якщо розпорядник не створив інформацію, то він має це зробити.
Підсумуємо, що потрібно мати на увазі, якщо ви хочете звернутися до Європейського суду з прав людини щодо порушеного права на доступ:
1. Європейський суд з прав людини розглядає ті справи, які пройшли всі обов’язкові інстанції оскарження в Україні.
2. У національних судах потрібно одразу раціонально обґрунтовувати власну позицію, якщо ви маєте намір у майбутньому звернутися до Європейського суду.
3. Подаючи запит на отримання публічної інформації, краще вказати, що ця інформація становить суспільний інтерес і ви використаєте її у своїй професійній діяльності. Виграти Європейський суд, якщо інформація потрібна для особистого користування – по статті 10 Європейської конвенції складніше.
4. Справи у суді розглядають протягом кількох років.
5. При зверненні до Європейського суду варто заручатися підтримкою Уповноваженого Верховної Ради з прав людини, зокрема, отримати позитивний висновок щодо відкритості інформації, яка є предметом запиту.
З детальним порядком звернення до Європейського суду можна ознайомитися на сайті Міністерства юстиції України.
Наталія Патрікєєва, «Доступ до правди»
